РАЗВИТИЕ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАТИВНОГО ПРОСТРАНСТВА УЧЕТНО-РЕГИСТРАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ В КОНТЕКСТЕ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Автор: Петров Денис Юрьевич – аспирант кафедры Управления информационными процессами, отделения журналистики, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС).
Адрес: 1195771, г. Москва, просп. Вернадского, д. 84.
Тел: +7(926)-821-47-73, E-mail: scorpio_2k7@hotbox.ru
Аннотация: в статье дается описание Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве. Рассматривается место и роль указанного ведовства в системе и структуре органов государственной власти Российской Федерации. Дается описания мер направленных на повышение качества предоставления государственных услуг населению.
Ключевые слова: коммуникации, регистрация, информационное пространство, государственное управление, учетно-регистрационная система, государственные услуги.
С развитием информационно-коммуникативных технологии и повышением роли в современном обществе, одними из ключевых факторов развития является формирование коммуникативной компетентности и информационной культуры всех уровней власти для более качественного взаимодействия с гражданами. Актуальность выбранной темы обусловлена быстрыми темпами развития информационных технологий, во многих сферах деятельности современного общества, внедрение и использование которых способствовало бы построению единой информационно программно-аппаратной платформы учета и хранения огромных массивов информации для сокращения сроков предоставления государственных услуг населению.
В информационном обществе меняется роль информации и знания, новое социальное содержание приобретают информационные технологии. «В свою очередь, категория информационного общества описывает новый социально-экономический порядок, в рамках которого развитие производства, основанного на создании и распространении знаний, приводит к возникновению информационной экономики».
Основными характерными чертами информационного общества становится новый уровень информационных потребностей и возможностей их удовлетворения, появление новых форм и способов получения информации, свободный доступ каждого члена общества к информации, развитие информационной экономики, формирование информационной культуры. Вместе с тем усложнение информационно-коммуникативных отношений влечет за собой не только новые возможности, но и продуцирует новые угрозы, которые связаны «с масштабностью технологических рисков и увеличением скорости и свободы доступа к информационным ресурсам для решения проблем коммерческого, социального, политического и экономического характера» . Осознание процессов формирования информационного общества обусловливает необходимость рассмотрения информации и коммуникации в качестве ключевых доминант государственного управления, особенно в такой сфере, которая непосредственно связана с реализацией прав граждан. Повышение качества государственных услуг, предоставляемых учетно-регистрационной системой. В общественном мнении на сегодняшний день существует достаточно размытое представление о функциях ведомства, которое занимается регистраций прав собственности. Некоторые называют ее ФРС, другие - регистрационной палатой, третьи вообще не знают о его существовании, так как еще напрямую не сталкивались с процедурой регистрации прав собственности. Вместе с тем, учетно-регистрационная деятельность в России имеет глубокие исторические корни, при этом важно отметить, что сам характер деятельности и ее организация изменялись в зависимости от реверсии роли государства.
Концептуальное осмысление параметров, определяющих качество и эффективность управленческого воздействия, представляет собой одно из актуальнейших как для теории управления, так и для управленческой практики проблемное поле. Ведется активный поиск новых подходов в организации взаимодействия власти и общества, обосновываются концептуальные модели государственного управления с позиций теории сервисного государства, информационного общества, нового публичного менеджмента (New Public Management), управления изменениями, качественного государственного управления (Good Governance), концепции активного участия. Качество взаимодействия становится важнейшим параметром, определяющим эффективность государственного управления.
На современном этапе формируются новые вызовы и требования к государственному управлению как открытой полифункциональной системе, среди ключевых можно выделить: ориентированность на социальную эффективность; гибкость и адаптивность, переход от «реагирующей» ресурсоемкой модели к ориентации на качество, открытость и доступность; изменение культуры управления от ориентированной на принципы рациональной бюрократии к основанной на ценностях результативного управления; принципах «мягкого управления», стимулировании диалогового взаимодействия и партнерства взамен командно-административных методов.
Результаты реализации административной реформы в Российской Федерации на современном этапе еще раз подтвердили сложность и многоаспектность совершенствования государственного управления, большинство определенных административной реформой направлений не потеряли актуальности, требуют целого ряда корректирующих мер в развитии полученных результатов и совершенствования управленческих технологий в соответствии с новыми вызовами инновационного развития и историческими традициями.
Учет земель и государственных границ на территории нашей страны начался еще в IX веке, в то время она была намного меньше современной, а первые книги межевания содержали только описания некоторых монастырских и церковных земель. Для эффективного управления страной, сбора налогов на содержание армии и ведения войн (так как на это требовались значительные средства) этого было мало, как следствие вопрос учета земель с каждым годом становился все актуальнее.
В период правления Ивана Грозного земельные наделы стали приобретать свою ценность в качестве товара. Появились «Писцовые книги», в них записывали информацию о владельце, и о том как он получил землю. Не смотря на это, по-прежнему существовало большое количество проблем с определением границ между вотчинами, поместьями, так как они были приблизительными, что в свою очередь привело к возрастающему числу споров в сфере земельных отношений.
Тенденция поменялась при Петре I с появление свода законов, определяющем порядок межевания земель. Во времена Петра I был создан первый регламент, регулирующий геодезическую деятельность государства. Созданы первые учебные заведения для обучения этому ремеслу. Это привело к стремительному развитию отрасли, геодезическими съемками занимались как военные, так и гражданские люди.
Екатерина II также внесла свой вклад в развитие данной отрасли, основав в 1779 Константиновское землемерное училище, которое при Николае I было преобразовано в Константиновский межевой институт, к 1930 разделёно на 2 высших учебных заведения: геодезическое отделение и на землеустроительное отделение — Московским институтом инженеров землеустройства. В 1936 Московский геодезический институт был переименован в Московский институт инженеров геодезии, аэрофотосъёмки и картографии, в 1937 институт включал в себя четыре факультета, а 11 марта 1993 институт был преобразован в университет, и с тех пор носит современное название - Московский государственный университет геодезии и картографии.
Прорыв в области геодезии и картографии был продемонстрирован после создания Пулковской обсерватории при Николае I, руководил которым Василий Яковлевич Струве – астроном, благодаря которому было проведено градусное измерение дуги меридиана для точного определения размера и формы земли, после чего все сведения были внесены в «Поземельную» и «Межевую» книги. Данные были достаточно точными даже для того, чтобы эффективно собирать налоги, а собственникам земель защищать свои законные права и интересы в суде.
Коренным образом характер межевых и кадастровых работ изменился после Октябрьской революции. Вся земля отныне принадлежала государству и перестала быть объектом налогообложения. Утратила необходимость регистрация прав. Впрочем, кадастр в СССР все же был. Хотя в него заносились данные не о владельцах, а о пользователях земли. Государство нуждалось в точных сведениях о земельном фонде. Предстояло оценить — какие земли передать крестьянам, а какие необходимо отдать совхозам и колхозам. Без знаний о территории страны было невозможно экономическое развитие.
В 1919 году в РСФСР было образовано Высшее геодезическое Управление, и создано большое количество высокоточных топографических карт. В 1925 году в Высшем геодезическом Управлении был создан отдел Геодезического справочного бюро, который обобщал и систематизировал сведения о результатах проделанных работ в области геодезии и картографии.
К 1927 году Геодезическое справочное бюро переименовали в Центральное геодезическое справочное бюро, а через три года - во Всесоюзное геодезическое справочное бюро. И только к 1935 году бюро стало называться Центральным бюро картографо-геодезической изученности.
Период становления и преобразования с 1919 по 1938 года был необычайно трудным для всего ведомства, так как фонд содержал более полу миллиона единиц хранения документов, которые сложно было учесть, что привело к отделению Главного Управления геодезии и картографии, и до начала 90-ых годов изменений не было.
Не смотря на почти 70-летнюю Советскую историю нашей страны и накопление большого научного опыты, после его распада всю систему регистрации прав пришлось воссоздавать снова. После принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года), которая подвела черту под социалистическим путем развитием государства, заменив его капиталистическим, и появлением частной собственности, начался ее передел, земля и недвижимость вновь стали объектами налогообложения, даже не смотря на отсутствие нормативно-правовой базы регулирования. Более того к середине 90 –х обязанности по ведению кадастра, регистрации и ведению реестра прав, составлению карт, землеустройству были делегированы большому количеству организаций от коммерческих до государственных.
Процесс развития системы регистрации прав на недвижимость, начиная с 90 – х годов двадцатого века можно разделить на 4 этапа:
1 этап. (1990 - 1997 гг.). В ноябре 1990 года на территории РСФСР был создан Государственный комитет по земельной реформе и земельным. Он осуществлял ведение мониторинга, землеустройства и ведение государственного кадастра земель, ему также были переданы часть полномочий из Бюро технической инвентаризации (БТИ), характерным примером является инвентаризация земельных участков. Все это способствовало дублированию полномочий между ведомствами.
В этот период сам процесс регистрации не был осознан как институт. Отсутствовали государственные гарантии в отношении зарегистрированных прав. Общей концепции реформирования тоже не было. Но количество ведомств по регистрации с каждым годом росло. В 1991-ом к ним прибавились Комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, основной задачей которых была регистрация договоров купли-продажи земельных участков, а уже через несколько месяцев полномочия были переданы в государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств (Госкомзем), а также его территориальным органам.
К 1992 году ситуация из-за растущего объема работы снова поменялась. Полномочия по выдачи правовых актов регистрация правовых актов на землю, выдачей заявителей информации из кадастра, подготовкой материалов государственной отчетности по вопросам использования земельных ресурсов, сбором и обработкой информации для ввода в базы данных, и ведением реестров стало заниматься Кадастровое бюро.
4 апреля 1992 года Минстроем России был издан приказ, он закрепил положение, по которому БТИ перестали выполнять полномочия органа государственной власти и были закреплены за органами местного самоуправления, что само по себе очень странно, так как технический учет всегда преследовал две цели: регистрацию прав собственности и ее налогообложение.
11 декабря 1993 Указом Президента Российской Федерации было предусмотрено создание единой системы регистрации и оформление документов о правах на недвижимость. В нем было закреплено, что ведение реестра прав и кадастровый учет будет осуществлять Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы. Но в силу большого количества ведомств, которые могли выдавать правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, отсутствия единой принципа регистрации, принципов хранения документов, большинство положений данного указа не были осуществлены.
Настоящий прорыв в области нормативно-правовой базы регулирования был сделан в 1994 году после появления Гражданского кодекс Российской Федерации, который впервые на уровне закона отделил государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним от учета отдельных видов недвижимого имущества. Статьей 131 было установлено, что впредь, до введения в действие закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, применяется действующий порядок регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, но даже не смотря на это далеко не все ведомства придерживались этому порядку и даже принятый в 1997 году Федеральный закон № 122 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который вступил в законную силу через 6 месяцев со дня его официального опубликования (31 января 1998 года), но даже на первоначальном этапе мало что смог изменить.
2 этап. 1998 – 2004 гг. Полномочия по регистрации прав и учету недвижимости были закреплены за учреждениями юстиции, у БТИ остались полномочия по государственному учету, ведению архивов и оценки недвижимого имущества. Были утверждены и введены в единые формы государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 года в результате слияния трех ведомств: Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике; Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Федеральной службы геодезии и картографии России, было образовано Министерство Российской Федерации по земельной политике строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госсстрой РФ). Оно просуществовало недолго, так как в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года было расформировано, но прежде было закреплено, что федеральным органом исполнительной власти по строительству и жилищно-коммунальному комплексу будет Госстрой РФ, а к организациям технической инвентаризации отнесли государственное унитарное предприятие «Ростехинвентаризация» и БТИ. Неизвестно на каком основании техническая инвентаризация процесс подготовки документов приобрел статус государственной функции, но для того, чтобы начать исполнять свои обязанности сотрудникам подведомственных органов необходимо было получить соответствующее согласие.
25 мая 1999 года Государственный земельный комитет РФ был преобразован в Государственный комитет РФ по земельной политике.
В 2000-ом году был принят Федеральный закон о государственном земельном кадастре, закон утвердил основы оценки земель для целей налогообложения.
Следующий год также был полон событий. Утвердили правила ведения Единого государственного реестра прав (ЕГРП) и формы документов государственного земельного кадастра. В соответствии с приказом Госстроя России № 217 от 19.09.2001 «Вопросы федерального государственного унитарного предприятия «Ростехинвентаризация», Государственное унитарное предприятие (ГУП) «Ростехинвентаризация» было преобразовано в Федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП), и создано более 100 дочерних предприятий, филиалов. Появился совместный приказ Федеральной архивной службы России и Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. В нем поднимался вопрос об оказании содействия с передачей архивных документов на объекты недвижимости из муниципальных организаций технического учета в государственные, повысив статус предприятия до прежнего уровня.
В 2002 году был принят Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в котором унитарным предприятиям запрещалось создавать дочерние предприятия, а ранее созданным было предписано в течение шести месяцев присоединиться к основному предприятию путем реорганизации юридического лица.
3 этап. 2005 – 2008 гг. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», полномочия по регистрации прав собственности были переданы трем ведомствам: Федеральной регистрационной службе (Росрегистрация), основным направлением деятельности которой являлось регистрация прав собственности, Федеральному агентству геодезия и картография (Роскартография), обеспечивающему контрольные и надзорные функции при проведении кадастровых работ, созданию цифровых электронных карт и геоинформационных систем, а также Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), осуществляющему полномочия по ведению кадастра объектов недвижимости и их инвентаризацией.
История появления учетно-регистрационной деятельности представлена в приложении [1].
4 этап (2009 г. и по настоящее время). После вступления в силу Указа Президента № 1847 от 25 декабря 2008 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», в соответствии с которым Федеральное агентство геодезия и картография и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости были упразднены, передав полномочия Федеральной регистрационной службе, была образована Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).
Росреестр – Федеральный орган исполнительной власти, подведомственный Министерству экономического развития Российской Федерации . Ведомство осуществляет функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, проведению государственного кадастрового учета недвижимого имущества, оказанию государственных услуг по предоставлению сведений из Единого государственного реестра прав (ЕГРП) и государственного кадастра недвижимости (ГКН), а также землеустройства, государственного мониторинга земель, навигационного обеспечения транспортного комплекса, функции по государственной кадастровой оценке, федеральному государственному надзору в области геодезии и картографии, государственному земельному надзору, надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контролю деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Службе подведомственны две организации: ФГБУ «ФКП Росреестра» и ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД», в ведении Росреестра находится также ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ». С 27 марта 2014 года руководителем Росреестра является Игорь Владимирович Васильев.
На сегодняшний день перед Руководителем службы стоит несколько вызовом , которые требуют безотлагательного решения, к ним можно отнести:
– отсутствие единого информационного ресурса, что приводит к увеличению сроков предоставления государственных услуг;
– земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации, не в полном объеме поставлены на кадастровый учет;
– только 7-8 % от общего числа зарегистрированных объектов недвижимости переведены в электронный вид, а удельная доля граждан, получающая информацию в электронном виде, не превышает 10 %;
– децентрализованная система хранения документов;
– стабильный рост объемов документов на бумажных носителях, нехватка площадей для хранения и финансовые затраты на их аренду.
Причин повлекшим за собой их появление тоже несколько. К ним можно отнести:
– распад СССР (отсутствие около пяти лет нормативно-правовой базы регулирования);
– расхищение государственного имущества в середине 90-ых (приобретение недвижимого имущества незаконным путем и на незаконных основаниях);
– существование большого количества ведомств, осуществляющих полномочия по регистрации, кадастровому учету, хранению и выдачу информации об объектах недвижимости до появления Росреестра и как следствие: отсутствие единого принципа по учету и хранению документов; большое количество баз данных об объектах недвижимости и потеря части сведений при переносе;
В связи с этим были предприняты ряд мер, направленных на повышение качества сведений:
– территориальные органы оснащаются всем необходимым оборудование для создания системы контроля соответствия данных;
– строится единый фонд хранения документов в Калужской области с предварительным переводом в электронный вид;
– ведется постановка на государственный кадастровый учет, и уточняются границы земельных участков, относящиеся к собственности Российской Федерации, кроме земель лесного, водного фондов, объектов культурного наследия, земель обороны и безопасности.
В ноябре текущего года руководство осветило в СМИ как ведомство будет задействовано в реализации инициатив Правительства, представленных по итогам Восточного экономического форума. В частности велась о безвозмездном предоставлении в пользовании землю на Дальнем Востоке, что может послужить началом для создания и внедрения нового сервиса, уже разработанного Росреестром и Министерством экономического развития. Целью этого сервиса является предоставление гражданам земельных участков на территории Дальневосточного Федерального округа в безвозмездное пользование. Этот проект должен способствовать социально-экономическому развитию отдаленного региона, ведь основными задачами создаваемого сервиса является обеспечение учета земель, а также налаживание контроля за их использованием. Это своеобразный «Сайт знакомства» для физических и юридических лиц, желающих инвестировать средства в развития Дальнего Востока и приобрести земельные участки. На сайте можно будет ознакомиться с характеристиками любого участка, получить общую информацию и оценить его привлекательность с экономической точки зрения. Уже разработана процедура получения прав собственности. Для того, чтобы получить земельный участок в безмездное пользование, будет достаточно подать заявку в Министерство по развитию Дальнего Востока. После одобрения сделки Росреестр сможет зарегистрировать право собственности. Хотя ресурс пока еще не работает, проводится тестирование и, возможно, уже в мае 2016 года сервис начнет функционировать.
Безотлагательной в решении является проблема по вовлечению бесхозных земель в экономический оборот. Для этого многое уже делается. Например, Росреестр тесно сотрудничает с региональными властями, обеспечивая их откорректированными данными кадастра недвижимости, а также постоянно проводя проверки в рамках земельного надзора. Благодаря слаженным действиям инспекторов ведомства были выявлены случаи незаконных захватов земель, использования их не по назначению или неиспользования вообще. Такие проверки нужно и очень важно проводить, так как такие оставшиеся без настоящего хозяина земли не приносят пользы государству.
Уже около 25 лет Россия пытается выстроить новую систему владения земельной собственностью. Начиная с текущего года Росреестром проведено свыше 200 тыс. проверок, выявлено около 90 тысяч нарушений, связанных с нарушением земельного законодательства. Большинство из них связаны с самовольными захватами земельных участков и их использованием без соответствующей документации, на основании которой можно зарегистрировать право собственности. Такие нарушения составляют почти половину от общего числа нарушений. Поэтому в ведомстве была введена процедура административного обследования земель, которая проводилась дистанционно, то есть без участия владельца участка. Данный метод контроля позволяет повысить качество земельного надзора, уменьшая при этом число бесполезных проверок. Важно отметить, что с 1 января 2016 г. появилась законная возможность использовать сделанные спутниками снимки земли. Все это благотворно влияет на эффективность проверок и при этом исключается коррупционная составляющая.
Не смотря на неоднозначное мнение граждан нашей страны о деятельности Росреестра, в его работе существует большое количество положительных моментов. Более того довольно часто организуются плановые и внеплановые проверки приемных и других отделов ведомства, после чего делаются выводы, и предлагаются пути решения проблемы. Росреестр предпринимает многочисленные меры, направленные на повышение качества представления государственных услуг населению, иногда заявители жалуются на некомпетентность или даже безграмотность некоторых из сотрудников Управления при выполнении своих должностных обязанностей.
В соответствии с докладом Всемирного банка Doing Business, Россия вошла в десятку стран (заняв восьмое место) по такому показателю, как простота и скорость оформления прав на недвижимость в столице. Обогнав большое количество мировых центров с численностью населения более одного миллиона человек. Этот результат стал возможен, в том числе благодаря серии решений, внедренных в практику Управлением Росреестра по Москве. К ним можно отнести, например, тесное сотрудничество ведомства с органами государственной власти, столичным правительством и застройщиками, бизнес структурами, сокращение сроков регистрации прав собственности и предоставления государственных услуг.
Положительно оценивают услуги столичного Росреестра и жители, которые подают заявления на регистрацию сделок со вторичным жильем через центры «Мои документы» . Такой вывод был сделан по результатам опроса, в котором приняли участие около 900 человек. Данный успех был достигнут за счет оптимизации административных процедур в Управлении Росреестра и междуведомственному взаимодействия с МФЦ при правительстве Москвы, что в свою очередь не потребовало больших финансовых затрат.
Но это далеко не все задачи, которые ведомство ставит перед собой. Существуют более амбициозные, например: повысить достоверность сведений содержащихся в базах данных, создать единый государственный информационный ресурсов в сфере недвижимости, сократить сроки государственной регистрации прав собственности до 7 дней, убрать все существующие барьеры, связанные с регистрацией прав собственности. Комплекс вышеизложенных мер позволит снизить риски операций на рынке недвижимости, повысить капитализацию активов для улучшения инвестиционного климата на территории нашей страны и вывести Российскую Федерацию по регистрации прав собственности на более качественный, новый уровень.
Развитие информационно-коммуникативных технологи в процессе предоставления государственных услуг требует проведения скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной информационной политики, направленной на повышение качества и доступности, предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан.
Важным направлением является развитие и широкое применение средств обеспечения удаленного доступа организаций и граждан к официальной информации, развитие единой инфраструктуры обеспечения межведомственного автоматизированного информационного взаимодействия и взаимодействия органов государственной власти с организациями и гражданами. Качество государственных услуг напрямую связано с не только с наиболее полным раскрытием потенциала ИКТ, но и формирование информационной культуры, культуры взаимодействия.
Приложение [1]
Таблица развития учетно-регистрационной деятельности на территории России
Адрес: 1195771, г. Москва, просп. Вернадского, д. 84.
Тел: +7(926)-821-47-73, E-mail: scorpio_2k7@hotbox.ru
Аннотация: в статье дается описание Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве. Рассматривается место и роль указанного ведовства в системе и структуре органов государственной власти Российской Федерации. Дается описания мер направленных на повышение качества предоставления государственных услуг населению.
Ключевые слова: коммуникации, регистрация, информационное пространство, государственное управление, учетно-регистрационная система, государственные услуги.
С развитием информационно-коммуникативных технологии и повышением роли в современном обществе, одними из ключевых факторов развития является формирование коммуникативной компетентности и информационной культуры всех уровней власти для более качественного взаимодействия с гражданами. Актуальность выбранной темы обусловлена быстрыми темпами развития информационных технологий, во многих сферах деятельности современного общества, внедрение и использование которых способствовало бы построению единой информационно программно-аппаратной платформы учета и хранения огромных массивов информации для сокращения сроков предоставления государственных услуг населению.
В информационном обществе меняется роль информации и знания, новое социальное содержание приобретают информационные технологии. «В свою очередь, категория информационного общества описывает новый социально-экономический порядок, в рамках которого развитие производства, основанного на создании и распространении знаний, приводит к возникновению информационной экономики».
Основными характерными чертами информационного общества становится новый уровень информационных потребностей и возможностей их удовлетворения, появление новых форм и способов получения информации, свободный доступ каждого члена общества к информации, развитие информационной экономики, формирование информационной культуры. Вместе с тем усложнение информационно-коммуникативных отношений влечет за собой не только новые возможности, но и продуцирует новые угрозы, которые связаны «с масштабностью технологических рисков и увеличением скорости и свободы доступа к информационным ресурсам для решения проблем коммерческого, социального, политического и экономического характера» . Осознание процессов формирования информационного общества обусловливает необходимость рассмотрения информации и коммуникации в качестве ключевых доминант государственного управления, особенно в такой сфере, которая непосредственно связана с реализацией прав граждан. Повышение качества государственных услуг, предоставляемых учетно-регистрационной системой. В общественном мнении на сегодняшний день существует достаточно размытое представление о функциях ведомства, которое занимается регистраций прав собственности. Некоторые называют ее ФРС, другие - регистрационной палатой, третьи вообще не знают о его существовании, так как еще напрямую не сталкивались с процедурой регистрации прав собственности. Вместе с тем, учетно-регистрационная деятельность в России имеет глубокие исторические корни, при этом важно отметить, что сам характер деятельности и ее организация изменялись в зависимости от реверсии роли государства.
Концептуальное осмысление параметров, определяющих качество и эффективность управленческого воздействия, представляет собой одно из актуальнейших как для теории управления, так и для управленческой практики проблемное поле. Ведется активный поиск новых подходов в организации взаимодействия власти и общества, обосновываются концептуальные модели государственного управления с позиций теории сервисного государства, информационного общества, нового публичного менеджмента (New Public Management), управления изменениями, качественного государственного управления (Good Governance), концепции активного участия. Качество взаимодействия становится важнейшим параметром, определяющим эффективность государственного управления.
На современном этапе формируются новые вызовы и требования к государственному управлению как открытой полифункциональной системе, среди ключевых можно выделить: ориентированность на социальную эффективность; гибкость и адаптивность, переход от «реагирующей» ресурсоемкой модели к ориентации на качество, открытость и доступность; изменение культуры управления от ориентированной на принципы рациональной бюрократии к основанной на ценностях результативного управления; принципах «мягкого управления», стимулировании диалогового взаимодействия и партнерства взамен командно-административных методов.
Результаты реализации административной реформы в Российской Федерации на современном этапе еще раз подтвердили сложность и многоаспектность совершенствования государственного управления, большинство определенных административной реформой направлений не потеряли актуальности, требуют целого ряда корректирующих мер в развитии полученных результатов и совершенствования управленческих технологий в соответствии с новыми вызовами инновационного развития и историческими традициями.
Учет земель и государственных границ на территории нашей страны начался еще в IX веке, в то время она была намного меньше современной, а первые книги межевания содержали только описания некоторых монастырских и церковных земель. Для эффективного управления страной, сбора налогов на содержание армии и ведения войн (так как на это требовались значительные средства) этого было мало, как следствие вопрос учета земель с каждым годом становился все актуальнее.
В период правления Ивана Грозного земельные наделы стали приобретать свою ценность в качестве товара. Появились «Писцовые книги», в них записывали информацию о владельце, и о том как он получил землю. Не смотря на это, по-прежнему существовало большое количество проблем с определением границ между вотчинами, поместьями, так как они были приблизительными, что в свою очередь привело к возрастающему числу споров в сфере земельных отношений.
Тенденция поменялась при Петре I с появление свода законов, определяющем порядок межевания земель. Во времена Петра I был создан первый регламент, регулирующий геодезическую деятельность государства. Созданы первые учебные заведения для обучения этому ремеслу. Это привело к стремительному развитию отрасли, геодезическими съемками занимались как военные, так и гражданские люди.
Екатерина II также внесла свой вклад в развитие данной отрасли, основав в 1779 Константиновское землемерное училище, которое при Николае I было преобразовано в Константиновский межевой институт, к 1930 разделёно на 2 высших учебных заведения: геодезическое отделение и на землеустроительное отделение — Московским институтом инженеров землеустройства. В 1936 Московский геодезический институт был переименован в Московский институт инженеров геодезии, аэрофотосъёмки и картографии, в 1937 институт включал в себя четыре факультета, а 11 марта 1993 институт был преобразован в университет, и с тех пор носит современное название - Московский государственный университет геодезии и картографии.
Прорыв в области геодезии и картографии был продемонстрирован после создания Пулковской обсерватории при Николае I, руководил которым Василий Яковлевич Струве – астроном, благодаря которому было проведено градусное измерение дуги меридиана для точного определения размера и формы земли, после чего все сведения были внесены в «Поземельную» и «Межевую» книги. Данные были достаточно точными даже для того, чтобы эффективно собирать налоги, а собственникам земель защищать свои законные права и интересы в суде.
Коренным образом характер межевых и кадастровых работ изменился после Октябрьской революции. Вся земля отныне принадлежала государству и перестала быть объектом налогообложения. Утратила необходимость регистрация прав. Впрочем, кадастр в СССР все же был. Хотя в него заносились данные не о владельцах, а о пользователях земли. Государство нуждалось в точных сведениях о земельном фонде. Предстояло оценить — какие земли передать крестьянам, а какие необходимо отдать совхозам и колхозам. Без знаний о территории страны было невозможно экономическое развитие.
В 1919 году в РСФСР было образовано Высшее геодезическое Управление, и создано большое количество высокоточных топографических карт. В 1925 году в Высшем геодезическом Управлении был создан отдел Геодезического справочного бюро, который обобщал и систематизировал сведения о результатах проделанных работ в области геодезии и картографии.
К 1927 году Геодезическое справочное бюро переименовали в Центральное геодезическое справочное бюро, а через три года - во Всесоюзное геодезическое справочное бюро. И только к 1935 году бюро стало называться Центральным бюро картографо-геодезической изученности.
Период становления и преобразования с 1919 по 1938 года был необычайно трудным для всего ведомства, так как фонд содержал более полу миллиона единиц хранения документов, которые сложно было учесть, что привело к отделению Главного Управления геодезии и картографии, и до начала 90-ых годов изменений не было.
Не смотря на почти 70-летнюю Советскую историю нашей страны и накопление большого научного опыты, после его распада всю систему регистрации прав пришлось воссоздавать снова. После принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года), которая подвела черту под социалистическим путем развитием государства, заменив его капиталистическим, и появлением частной собственности, начался ее передел, земля и недвижимость вновь стали объектами налогообложения, даже не смотря на отсутствие нормативно-правовой базы регулирования. Более того к середине 90 –х обязанности по ведению кадастра, регистрации и ведению реестра прав, составлению карт, землеустройству были делегированы большому количеству организаций от коммерческих до государственных.
Процесс развития системы регистрации прав на недвижимость, начиная с 90 – х годов двадцатого века можно разделить на 4 этапа:
1 этап. (1990 - 1997 гг.). В ноябре 1990 года на территории РСФСР был создан Государственный комитет по земельной реформе и земельным. Он осуществлял ведение мониторинга, землеустройства и ведение государственного кадастра земель, ему также были переданы часть полномочий из Бюро технической инвентаризации (БТИ), характерным примером является инвентаризация земельных участков. Все это способствовало дублированию полномочий между ведомствами.
В этот период сам процесс регистрации не был осознан как институт. Отсутствовали государственные гарантии в отношении зарегистрированных прав. Общей концепции реформирования тоже не было. Но количество ведомств по регистрации с каждым годом росло. В 1991-ом к ним прибавились Комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, основной задачей которых была регистрация договоров купли-продажи земельных участков, а уже через несколько месяцев полномочия были переданы в государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств (Госкомзем), а также его территориальным органам.
К 1992 году ситуация из-за растущего объема работы снова поменялась. Полномочия по выдачи правовых актов регистрация правовых актов на землю, выдачей заявителей информации из кадастра, подготовкой материалов государственной отчетности по вопросам использования земельных ресурсов, сбором и обработкой информации для ввода в базы данных, и ведением реестров стало заниматься Кадастровое бюро.
4 апреля 1992 года Минстроем России был издан приказ, он закрепил положение, по которому БТИ перестали выполнять полномочия органа государственной власти и были закреплены за органами местного самоуправления, что само по себе очень странно, так как технический учет всегда преследовал две цели: регистрацию прав собственности и ее налогообложение.
11 декабря 1993 Указом Президента Российской Федерации было предусмотрено создание единой системы регистрации и оформление документов о правах на недвижимость. В нем было закреплено, что ведение реестра прав и кадастровый учет будет осуществлять Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы. Но в силу большого количества ведомств, которые могли выдавать правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, отсутствия единой принципа регистрации, принципов хранения документов, большинство положений данного указа не были осуществлены.
Настоящий прорыв в области нормативно-правовой базы регулирования был сделан в 1994 году после появления Гражданского кодекс Российской Федерации, который впервые на уровне закона отделил государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним от учета отдельных видов недвижимого имущества. Статьей 131 было установлено, что впредь, до введения в действие закона о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, применяется действующий порядок регистрации недвижимого имущества и сделок с ним, но даже не смотря на это далеко не все ведомства придерживались этому порядку и даже принятый в 1997 году Федеральный закон № 122 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который вступил в законную силу через 6 месяцев со дня его официального опубликования (31 января 1998 года), но даже на первоначальном этапе мало что смог изменить.
2 этап. 1998 – 2004 гг. Полномочия по регистрации прав и учету недвижимости были закреплены за учреждениями юстиции, у БТИ остались полномочия по государственному учету, ведению архивов и оценки недвижимого имущества. Были утверждены и введены в единые формы государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 года в результате слияния трех ведомств: Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике; Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Федеральной службы геодезии и картографии России, было образовано Министерство Российской Федерации по земельной политике строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госсстрой РФ). Оно просуществовало недолго, так как в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года было расформировано, но прежде было закреплено, что федеральным органом исполнительной власти по строительству и жилищно-коммунальному комплексу будет Госстрой РФ, а к организациям технической инвентаризации отнесли государственное унитарное предприятие «Ростехинвентаризация» и БТИ. Неизвестно на каком основании техническая инвентаризация процесс подготовки документов приобрел статус государственной функции, но для того, чтобы начать исполнять свои обязанности сотрудникам подведомственных органов необходимо было получить соответствующее согласие.
25 мая 1999 года Государственный земельный комитет РФ был преобразован в Государственный комитет РФ по земельной политике.
В 2000-ом году был принят Федеральный закон о государственном земельном кадастре, закон утвердил основы оценки земель для целей налогообложения.
Следующий год также был полон событий. Утвердили правила ведения Единого государственного реестра прав (ЕГРП) и формы документов государственного земельного кадастра. В соответствии с приказом Госстроя России № 217 от 19.09.2001 «Вопросы федерального государственного унитарного предприятия «Ростехинвентаризация», Государственное унитарное предприятие (ГУП) «Ростехинвентаризация» было преобразовано в Федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП), и создано более 100 дочерних предприятий, филиалов. Появился совместный приказ Федеральной архивной службы России и Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. В нем поднимался вопрос об оказании содействия с передачей архивных документов на объекты недвижимости из муниципальных организаций технического учета в государственные, повысив статус предприятия до прежнего уровня.
В 2002 году был принят Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», в котором унитарным предприятиям запрещалось создавать дочерние предприятия, а ранее созданным было предписано в течение шести месяцев присоединиться к основному предприятию путем реорганизации юридического лица.
3 этап. 2005 – 2008 гг. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», полномочия по регистрации прав собственности были переданы трем ведомствам: Федеральной регистрационной службе (Росрегистрация), основным направлением деятельности которой являлось регистрация прав собственности, Федеральному агентству геодезия и картография (Роскартография), обеспечивающему контрольные и надзорные функции при проведении кадастровых работ, созданию цифровых электронных карт и геоинформационных систем, а также Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), осуществляющему полномочия по ведению кадастра объектов недвижимости и их инвентаризацией.
История появления учетно-регистрационной деятельности представлена в приложении [1].
4 этап (2009 г. и по настоящее время). После вступления в силу Указа Президента № 1847 от 25 декабря 2008 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», в соответствии с которым Федеральное агентство геодезия и картография и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости были упразднены, передав полномочия Федеральной регистрационной службе, была образована Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).
Росреестр – Федеральный орган исполнительной власти, подведомственный Министерству экономического развития Российской Федерации . Ведомство осуществляет функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, проведению государственного кадастрового учета недвижимого имущества, оказанию государственных услуг по предоставлению сведений из Единого государственного реестра прав (ЕГРП) и государственного кадастра недвижимости (ГКН), а также землеустройства, государственного мониторинга земель, навигационного обеспечения транспортного комплекса, функции по государственной кадастровой оценке, федеральному государственному надзору в области геодезии и картографии, государственному земельному надзору, надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контролю деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Службе подведомственны две организации: ФГБУ «ФКП Росреестра» и ФГБУ «Центр геодезии, картографии и ИПД», в ведении Росреестра находится также ФГУП «Ростехинвентаризация – Федеральное БТИ». С 27 марта 2014 года руководителем Росреестра является Игорь Владимирович Васильев.
На сегодняшний день перед Руководителем службы стоит несколько вызовом , которые требуют безотлагательного решения, к ним можно отнести:
– отсутствие единого информационного ресурса, что приводит к увеличению сроков предоставления государственных услуг;
– земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации, не в полном объеме поставлены на кадастровый учет;
– только 7-8 % от общего числа зарегистрированных объектов недвижимости переведены в электронный вид, а удельная доля граждан, получающая информацию в электронном виде, не превышает 10 %;
– децентрализованная система хранения документов;
– стабильный рост объемов документов на бумажных носителях, нехватка площадей для хранения и финансовые затраты на их аренду.
Причин повлекшим за собой их появление тоже несколько. К ним можно отнести:
– распад СССР (отсутствие около пяти лет нормативно-правовой базы регулирования);
– расхищение государственного имущества в середине 90-ых (приобретение недвижимого имущества незаконным путем и на незаконных основаниях);
– существование большого количества ведомств, осуществляющих полномочия по регистрации, кадастровому учету, хранению и выдачу информации об объектах недвижимости до появления Росреестра и как следствие: отсутствие единого принципа по учету и хранению документов; большое количество баз данных об объектах недвижимости и потеря части сведений при переносе;
В связи с этим были предприняты ряд мер, направленных на повышение качества сведений:
– территориальные органы оснащаются всем необходимым оборудование для создания системы контроля соответствия данных;
– строится единый фонд хранения документов в Калужской области с предварительным переводом в электронный вид;
– ведется постановка на государственный кадастровый учет, и уточняются границы земельных участков, относящиеся к собственности Российской Федерации, кроме земель лесного, водного фондов, объектов культурного наследия, земель обороны и безопасности.
В ноябре текущего года руководство осветило в СМИ как ведомство будет задействовано в реализации инициатив Правительства, представленных по итогам Восточного экономического форума. В частности велась о безвозмездном предоставлении в пользовании землю на Дальнем Востоке, что может послужить началом для создания и внедрения нового сервиса, уже разработанного Росреестром и Министерством экономического развития. Целью этого сервиса является предоставление гражданам земельных участков на территории Дальневосточного Федерального округа в безвозмездное пользование. Этот проект должен способствовать социально-экономическому развитию отдаленного региона, ведь основными задачами создаваемого сервиса является обеспечение учета земель, а также налаживание контроля за их использованием. Это своеобразный «Сайт знакомства» для физических и юридических лиц, желающих инвестировать средства в развития Дальнего Востока и приобрести земельные участки. На сайте можно будет ознакомиться с характеристиками любого участка, получить общую информацию и оценить его привлекательность с экономической точки зрения. Уже разработана процедура получения прав собственности. Для того, чтобы получить земельный участок в безмездное пользование, будет достаточно подать заявку в Министерство по развитию Дальнего Востока. После одобрения сделки Росреестр сможет зарегистрировать право собственности. Хотя ресурс пока еще не работает, проводится тестирование и, возможно, уже в мае 2016 года сервис начнет функционировать.
Безотлагательной в решении является проблема по вовлечению бесхозных земель в экономический оборот. Для этого многое уже делается. Например, Росреестр тесно сотрудничает с региональными властями, обеспечивая их откорректированными данными кадастра недвижимости, а также постоянно проводя проверки в рамках земельного надзора. Благодаря слаженным действиям инспекторов ведомства были выявлены случаи незаконных захватов земель, использования их не по назначению или неиспользования вообще. Такие проверки нужно и очень важно проводить, так как такие оставшиеся без настоящего хозяина земли не приносят пользы государству.
Уже около 25 лет Россия пытается выстроить новую систему владения земельной собственностью. Начиная с текущего года Росреестром проведено свыше 200 тыс. проверок, выявлено около 90 тысяч нарушений, связанных с нарушением земельного законодательства. Большинство из них связаны с самовольными захватами земельных участков и их использованием без соответствующей документации, на основании которой можно зарегистрировать право собственности. Такие нарушения составляют почти половину от общего числа нарушений. Поэтому в ведомстве была введена процедура административного обследования земель, которая проводилась дистанционно, то есть без участия владельца участка. Данный метод контроля позволяет повысить качество земельного надзора, уменьшая при этом число бесполезных проверок. Важно отметить, что с 1 января 2016 г. появилась законная возможность использовать сделанные спутниками снимки земли. Все это благотворно влияет на эффективность проверок и при этом исключается коррупционная составляющая.
Не смотря на неоднозначное мнение граждан нашей страны о деятельности Росреестра, в его работе существует большое количество положительных моментов. Более того довольно часто организуются плановые и внеплановые проверки приемных и других отделов ведомства, после чего делаются выводы, и предлагаются пути решения проблемы. Росреестр предпринимает многочисленные меры, направленные на повышение качества представления государственных услуг населению, иногда заявители жалуются на некомпетентность или даже безграмотность некоторых из сотрудников Управления при выполнении своих должностных обязанностей.
В соответствии с докладом Всемирного банка Doing Business, Россия вошла в десятку стран (заняв восьмое место) по такому показателю, как простота и скорость оформления прав на недвижимость в столице. Обогнав большое количество мировых центров с численностью населения более одного миллиона человек. Этот результат стал возможен, в том числе благодаря серии решений, внедренных в практику Управлением Росреестра по Москве. К ним можно отнести, например, тесное сотрудничество ведомства с органами государственной власти, столичным правительством и застройщиками, бизнес структурами, сокращение сроков регистрации прав собственности и предоставления государственных услуг.
Положительно оценивают услуги столичного Росреестра и жители, которые подают заявления на регистрацию сделок со вторичным жильем через центры «Мои документы» . Такой вывод был сделан по результатам опроса, в котором приняли участие около 900 человек. Данный успех был достигнут за счет оптимизации административных процедур в Управлении Росреестра и междуведомственному взаимодействия с МФЦ при правительстве Москвы, что в свою очередь не потребовало больших финансовых затрат.
Но это далеко не все задачи, которые ведомство ставит перед собой. Существуют более амбициозные, например: повысить достоверность сведений содержащихся в базах данных, создать единый государственный информационный ресурсов в сфере недвижимости, сократить сроки государственной регистрации прав собственности до 7 дней, убрать все существующие барьеры, связанные с регистрацией прав собственности. Комплекс вышеизложенных мер позволит снизить риски операций на рынке недвижимости, повысить капитализацию активов для улучшения инвестиционного климата на территории нашей страны и вывести Российскую Федерацию по регистрации прав собственности на более качественный, новый уровень.
Развитие информационно-коммуникативных технологи в процессе предоставления государственных услуг требует проведения скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной информационной политики, направленной на повышение качества и доступности, предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан.
Важным направлением является развитие и широкое применение средств обеспечения удаленного доступа организаций и граждан к официальной информации, развитие единой инфраструктуры обеспечения межведомственного автоматизированного информационного взаимодействия и взаимодействия органов государственной власти с организациями и гражданами. Качество государственных услуг напрямую связано с не только с наиболее полным раскрытием потенциала ИКТ, но и формирование информационной культуры, культуры взаимодействия.
Приложение [1]
Таблица развития учетно-регистрационной деятельности на территории России
Список литературы
1. Силкин В.В. Интернет - технологии в изменении культуры политического участия. // Формирование современного информационного общества. Проблемы, перспективы, инновационные подходы: материалы Международного форума, Санкт-Петербург, 01-05 июня 2014.
2. Государственная программа РФ «Развитие внешнеэкономической деятельности»: Утверждена распоряжением Правительства РФ от 18 марта 2013 г. № 338-р. – М., 2013.
3. Силкин В.В. Мифы в конструировании коммуникативного пространства государственного управления // Государственная служба. 2014 №4 (90).
4. Гавда Д. Социально-коммуникативные технологии: сущность, структура, функции. Оптимальные коммуникации. (Эл. ресурс). 2010.
5. Попов В.В. Информационная политика, Учебник //М.: Изд-во РАГС, 2003. – 463 с.
6. Масуда Я. Информационное сообщество как постиндустриальное сообщество. Вашингтон 1983.
7. Абелева И.Ю. Речь о речи. Коммуникативная система человека. — М.: Логос, 2004. — 304 с.*8
8. Белл Р.Т. Социолингвистика. Цели, методы, проблемы / пер. с англ. — М.: Международные отношения, 1980. — 318 с.*10
9. Основы теории коммуникации: учебник / М.А. Василик, М.С. Вершинин, В.А. Павлов [и др.] / под ред. проф. М.А. Василика. — М.: Гардарики, 2006. — 615 с.*14
10. Браславский П.И., Данилов С.Ю. Интернет как средство инкультурации и аккультурации // Взаимопонимание в диалоге культур: условия успешности: монография: в 2 ч. / под общ. ред. Л.И. Гришаевой, М.К. Поповой. — Воронеж: Воронежский гос. ун-т, 2004. — Ч. 1. — С. 215-228.
11. Войскунский А.Е. Метафоры Интернета // Вопросы философии. — 2001. — № 11. — С. 64-79.*17
12. Асмус Н.Г. Лингвистические особенности виртуального коммуникативного пространства: автореф. дис. … канд. филол. наук. — Челябинск: Челябинский гос. ун-т, 2005. — 23 с.*18
